提高经费保障能力要在管好用好标准经费上下功夫
赵昆山 王冰专
近年来，部队对预算经费实行了标准化管理，但军费的供需矛盾仍很突出，特别是在集团军以下部队不再从事经营性生产后，部队的预算外经费基本“断源”，“标准加补助”已无补源。如何立足“标准加管理”，管好用好标准经费，提高经费保障能力，缓解经费供需矛盾，是当前部队经济工作中的难点和热点问题。因此，笔者根据部队的实际，就如何管好用好标准经费谈几点粗浅看法。
一、抓好“四个管理环节”，在寻求标准经费管理的最佳方法上下功夫
㈠决策和计划管理环节。立足标准经费过紧日子，首要的问题是正确实施经费决策与计划管理，依靠使用效益的不断提高来消化不利因素，缩小标准缺口。从决策管理上应把握四点：一是提高领导艺术，坚持按标准决策，克服不按标准、按可能而出现寅吃卯粮超前透支的决策。当然，按标准决策不排除在标准运用上的灵活性，如按经费使用上的时间差、空间差进行调节等，但这应以总量平衡为前提。二是加强统筹兼顾，集中领导，防止财力分散。特别是在当前财务体制分散的情况下，决策要统筹兼顾，跳出部门利益的圈子，集中机动财力将部门的经费捆在一起花，解决好部队建设急需的财力，提高经费的综合整体效益。三是设计科学决策程序。可以借鉴外军经费决策的有益经验，建立必要的决策支持系统，扩大调控能力，保证把标准经费用好用活。四是严格决策责任制。建立经费决策效益评比指标体系、跟踪问效制度和落实领导干部离任审计制度。把能否按标准搞好保障作为考评、使用领导干部的内容和依据之一。
在计划管理环节上，从年度预算、月份开支、借款申请到物资采购和消耗实行全流程计划管理。年度预算工作要做到“四早四适应一全面”，即：早准备、早计划、早安排、早出台；与财力可能相适应，与党委、首长经费安排意图和年度中心工作相适应，与当前部队事业任务相适应，年度总预算与年度、月份分项预算相适应；从经费到物资，从机关、部队、分队到企事业单位都实行全面预算管理。在计划安排上要把握三点：一是要根据市场价格波动情况，预测对现有经费保障程度的影响，分析经费保障程度及能力。二是要掌握难点，区分轻重缓急，不满打满算，留有一定的机动，使预算有一定的弹性，以调剂事业任务的特殊开支。三是纠正不管事业是否需要，有钱就花的思想。各事业部门要立足标准经费把事情办好，把任务完成，不向单位党委争财力补助。
㈡支出使用环节。预算就是法规。预算一经批准，必须严格执行，这是立足标准经费搞好供应保障，强化管理的关键。一要按照预算和事业任务进展程度组织实施经费供应，对经费保障没有来源和超出财力可能的事业项目，财务部门要拒绝借款，防止出现“钓鱼”项目和突破预算乱开支花过头钱的行为。二要严格经费支出使用管理。各级要在标准经费量度内严格经费支出过程中的监控与管理，确保经费合理使用。改革完善经费支出管理办法，首先，对一般开支实行包干制，凡可以包干给个人的经费，就按标准包干发给个人。如医疗费（主要是干部、职工、随军家属，战士不宜）、差旅费、零星办公用品费、专人使用的小型设备修理费、勤杂人员的清扫工具费等，均应包干发给个人。凡能包干给部门和单位的经费可按标准或预算定额，包干发给单位。如电话费、零星印刷费、书报费、公用水电费、中小型设备修理费、会议费等。包干发给单位的经费，在完成既定任务的情况下，结余可转下年度继续使用，也可适当发给结余单位一定的奖励。其次，对大宗开支实行责任制。对不宜实行包干的经费和大宗开支，实行经济责任制。如工程建设费、物资采购费、设备购置费、大型设备修理费等。在开支前应由承办单位和具体执行人，根据国家和军队有关规定提出详细开支计划，经财务部门和有关业务部门审查，单位领导或上级批准后执行。对经过努力，确能按质、按量、按时完成任务，开支符合规定，按开支计划有节余的，可按节余数的一定比例奖励承办单位。对工作不认真，开支不当，造成损失浪费的，或由于计划不周突破计划的及违反财经法规的开支，都要追究承办单位和具体执行人的经济责任，除给予政纪党纪处分外，还要给予必要的经济处罚。再次，对装备修理、物资采购实行定点制。对机动车辆和各种机械设备的维修，除特殊情况外一律在指定的工厂、修理厂（所）维修，否则不予报销。当前部队车辆维修费大量超支的一个重要原因，就是车辆维修方面的漏洞较大。据了解，在集体或私营商店购买车辆器材以及在集体或私营维修点进行车辆维修，其“水分”、“截留”、“回扣”比较严重，有的国营车辆器材商店也同样以“回扣”为手段争市场。因此必须对车辆维修实行定点制，只要就近有部队维修点的不得送地方维修，特殊情况下的维修（在外地出差途中），报销时必须由领导把关，而且要严格限定维修范围。这样不仅可以减少维修开支方面的水分，减少经费流失，而且有利于部队工厂增加收入。对其他装备的维修也应借鉴此方法。同时，要尽快成立军队物资保障中心，并扩大规模和服务范围，统一办理部队通用物资的采购和供应。对部队所需各项设备、公用物品、维修器材一类的物资，由物资保障中心统一组织供应；对伙食单位的主副食品，统一由生活服务中心采购和供应，这样可以清除或减少假发票的滋生地，便于实施财务监督。
（三）经费调整环节。由于市场物价的波动、事业任务的变化和特殊项目必须增加开支的，在执行过程中需要对经费预算进行必要的调整。在实际工作中，有两种情况值得注意，一种是重视预算的编审而忽略预算的调整；另一种是预算调整简单化，随意性大，使年度预算流于形式，缺乏约束力。预算调整工作一般在年中进行，调整前首先要对需调整的项目进行研究分析和科学论证。由于任务变化确需追加追减的经费要严格按照预算审批程序办理，必须增加的经费，从平衡预算预留的经费中解决，一般不得突破总预算，以保证预算的正确执行。要把季度分析、半年调整、年终平衡的基础工作落到实处。季度分析的重点是把成绩找准，原因找对，问题找透，切实纠正预算执行过程中的偏差。半年分析时，要根据事业任务和经费供应标准变动情况，对确需增减的项目适时作出必要的调整、变更，使调整变更后的预算更加符合部队建设发展的实际，切实可行。年终平衡，一方面防止放着节余经费不动，一方面却出现超支经费挂在账上的问题，更不应将平衡超支的矛盾上交。
（四）检查考评环节。一要建立和完善定期检查制度。对预算执行和事业任务完成情况及保障程度要定期进行阶段性检查，团一般每月一次，军、师每季一次。对特殊项目开支和管理情况应随机检查，并适时组织普查或抽查。对大项任务，根据实际情况，进行专项检查，并及时组织和监督部队进行年度预算执行的考评工作。二要完善分析汇报制度。各级财务部门要定期向党委汇报单位财力收支使用情况和部队财务管理情况，分析财务管理形势，研究部队财务管理中出现的新情况，总结新经验，提出新举措，指导部队加强管理，提高经费保障能力。
二、搞好“五个结合”，把标准经费管理落到实处
⑴把“开源”与“节流”结合起来。一是牢固树立过紧日子的观念。要坚决克服和纠正把“紧日子”当富日子过的思想。各级领导和机关一定要从部队全面建设出发，花钱办事精打细算。尤其在车子、房子和吃喝招待等方面，做到不追求高消费，不攀比，要把有限经费用在解决部队建设的急难问题上。同时要开展好“三能三不”活动，即能自己干的活，不请地方包工队；能自制的器材，不花钱购买；能修旧利废继续使用的，不更换新品。二是增强效益观念。把效益观念始终贯穿于经费的计划和使用等各个环节，使经费活动在标准这个额度内，做到少花钱，多办事，提高经费使用的整体效益。花钱搞建设有整体规划和长远打算，不能零打碎敲和“撒胡椒面”，避免重复投资和无效投资，减少决策失误造成的宏观浪费。只有效益上去了，才能利用有限的经费搞好供应，才能保障事业出成果，保障部队出战斗力。三是增强艰苦创业的观念。要大力发展部队农副业生产，办好农场、家属工厂，不等不靠，在过“紧日子”中有所建树。
（二）把党委当家的责任感与财务部门、事业部门理财的积极性结合起来，形成整体合力，共同管好用好标准经费。首先是党委领导要善于抓住财务工作的主要矛盾，坚持把好关、用好“笔”、用好人、带好头。把好关，就是要牢牢把住决策关，根据军委确定的经费分配政策和投向投量，把握保障方向，强化为基层服务意识。始终坚持“三先三后”和“三个倾斜”的用财原则，即先预算后开支，先计划后办事，先调查后采购；经费投入向基层倾斜，经费管理向基层倾斜，人才使用向基层倾斜。用好“笔”，就是严格执行经费开支审批制度，坚持“一支笔”审批，分管首长既要正确处理与党委的关系，在党委领导和监督制约下行使审批权力，又要坚持原则，按制度规定办事，存分发扬民主，防止个人独断行为。用好人，就是要注重财务队伍建设，切实把思想作风好，勤奋敬业、廉洁奉公、勇于吃苦、乐于服务，有一定管理能力的人员选配充实到财务队伍中去。带好头，就是带头执行财经纪律，支持财务部门按原则办事。尤其是要搞好机关廉政建设，做自觉执行制度规定的模范。其次是充分发挥财务部门的职能作用。一是在财力的安排与使用上要为党委当好参谋，出好主意。二是为党委当好家、理好财、把好关，真正发挥“总闸门”和“蓄水池”的作用。再次要发挥事业部门的微观管理作用。事业部门只有在其职权范围内负责管好用好分管经费，才能提高经费使用效益，使开支合理、合法。
（三）把管钱与管物结合起来。坚持管钱管物并重的原则，实行由实物形态管理向实物价值管理转变，用价值观念和经济规律支配财务供管行为。对标准经费实施全程管理，对实物实行全寿命管理。具体讲，就是把目前以管实物种类、数量为主变为管实物价值大小、多少为主。对现有的物资实物部分，按照新旧程度、使用价值和市场价值与相关要素评估其现存价值，然后按单位分类、计价入账，按照使用年限和规定的折旧率逐件进行折旧，把用于维护保养的费用计入实物价值中，以资产净值的多少、质量的好差和维护保养经费节超超量来考核管理效益的高低。对新添置的物资、器材、设施也应按成本价格计价入账，进行经济核算；将配发的器材、物资和各种设施、设备折合成经费，与分配的各种维修费一并计入单位经费总额，实行经费分类总额包干，限额使用，节余归己。按照有价运行原则，各类物资、器材在军内流通一律按照现存价值的经费形式有价运行，不搞无偿平调或占用，并办理结算移交手续。通过实行全方位的价值管理，进一步调动部队和各级后勤的供应积极性，特别是要解决好钱变物以后因管理不严不细造成损失浪费的问题，促使部队象管理经费那样管好装备、物资、器材和设施、设备，最大限度地减少损失浪费，提高经费物资的整体使用效益。
㈣把管事与管人结合起来。要管好事，必须先管好人，尤其要调动部队和基层的积极性，学会精打细算地花钱用物。同时，还要调动各级的理财积极性，使之围绕经济效益搞好供应保障，不断提高供应保障的效益和质量，努力从根本上解决经费使用上“只讲投入，不讲效益”的问题。当前，要下大力改变管好管坏一个样的问题，努力建立一个以责、权、利为核心的激励和约束相结合的责任管理体系，综合运用行政的、法规的、经济的管理手段，将管理责任和权利逐项区分到单位，落实到人头，把管理成效与管理者的切身利益挂起钩来，采取奖优罚劣的方法，大胆提拔管理人才，对不能胜任财务人员的人员，应调离财务岗位。
㈤把财务监督、审计监督和群众监督结合起来。凡有经费活动的地方都要进行监督，监督不但要有财务部门对事业部门的监督，上级对下级的监督，互相之间的监督，而且要有事业部门对财务部门、下级对上级、群众对领导的监督，互相监督，互相制约。具体做法：一是对部队的重大经费开支项目和有关经费使用情况，会同有关不能组织现场验收，跟踪问效，并及时进行财务审计。二是发挥群众当家作主的积极性。经费物资分配，要经集体讨论研究，增强透明度。与基层官兵密切相关的团以上单位服务中心和物资保障中心，要实行明主管理，成立明主管理委员会，防止出现漏洞。三是负责审批的领导每半年应公开述职一次，报告重大经费使用的审批理由，防止决策失误和以权谋私。四是定期进行主管经济责任审计和“当家人”离任审计，分清经济责任。五是建立信息监察组和设立意见箱，定期组织活动，不断反馈信息，改进管理工作，实施有效监督。促进部队管好用好各项经费，提高经费保障能力。
（作者单位：52935部队后勤部财务处，此文发表在《后勤学术》1996年第12期，并获全军论文评比一等奖）